헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2017헌바197, 2017헌마906(병합) 전원재판부 결정 [기초연금법 제3조 제3항 제1호 등 위헌소원 등]

헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2017헌바197, 2017헌마906(병합) 전원재판부 결정 [기초연금법 제3조 제3항 제1호 등 위헌소원 등] [헌집30-2, 333]

판시사항

기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되어 2018. 9. 21. 시행되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자에게는 기초연금을 지급하지 아니한다’는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

결정요지

심판대상조항은 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 지급받은 사람 및 그 배우자를 기초연금 수급권자의 범위에서 제외하고 있는바, 이는 한정된 재원으로 노인의 생활안정과 복리향상이라는 기초연금법의 목적을 달성하기 위한 것으로서 합리성이 인정되고, 국가가 기초연금제도 외에도 다양한 노인복지제도와 저소득층 노인의 노후소득보장을 위한 기초생활보장제도를 실시하고 있으며, 퇴직공무원의 후생복지 및 재취업을 위한 사업을 실시하고 있는 점을 고려할 때 인간다운 생활을 활 권리를 침해한다고 볼 수 없다.

심판대상조문

기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되어 2018. 9. 21. 시행되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자에게는 기초연금을 지급하지 아니한다’는 부분

참조조문

헌법 제34조 제1항

기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조 제4호, 제3조, 제4조 제2항, 제5조 제1항, 제2항

기초연금법 부칙(2014. 5. 20. 법률 제12617호) 제5조

공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제65조 제1항, 제66조 제2항, 제69조 제1항, 제87조

국민연금법(2009. 5. 21. 법률 제9691호로 개정된 것) 제87조, 제88조 제2항, 제3항, 제4항

구 기초노령연금법(2007. 4. 25. 법률 제8385호로 제정되고, 2014. 7. 1. 법률 제12617호로 폐지되기 전의 것) 제1조, 제3조

구 기초노령연금법(2007. 7. 27. 법률 제8557호로 개정되고, 2014. 7. 1. 법률 제12617호로 폐지되기 전의 것) 제5조

기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정되고, 2018. 8. 28. 대통령령 제29124호로 개정되기 전의 것) 제5조

참조판례

헌재 2000.  6.  1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 646-647

헌재 2001.  4. 26. 2000헌마390, 판례집 13-1, 977, 989-990

헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207

헌재 2012.  2. 23. 2009헌바47, 판례집 24-1상, 95, 107

헌재 2012.  5. 31. 2009헌마553, 판례집 24-1하, 529, 540

헌재 2016.  2. 25. 2015헌바191, 판례집 28-1상, 156, 168-169

주    문

1.기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

2. 청구인 구○옥의 심판청구를 기각한다.

이유

1. 사건개요

가. 2017헌바197

(1)청구인 박○삼(1945. 8. 24.생)은 경찰공무원으로 20년 이상 재직하고 1996. 6. 30. 퇴직하면서 당시 시행되던 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 지급받았다.

(2) 위 청구인은 2014. 7.부터 2015. 9.까지 서울특별시 금천구청장으로부터 기초연금법에 정한 기초연금 합계 1,412,480원을 지급받았다. 위 청구인이 구 기초노령연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 폐지되기 전의 것)에 따라 위 금천구청장에게 기초노령연금의 지급을 신청하거나 그 수급권자로 결정된 적은 없었다.

(3) 위 금천구청장은 2015. 10. 15. 서울특별시장으로부터 당시까지 기초연금을 지급받은 사람들 중 기초연금법 제3조 제3항에서 정한 지급 대상에서 제외되는 사람들(퇴직연금일시금 등 수급자)의 명단 등을 통보받고, 2015. 11. 13. 위 청구인이 기초연금 수급권자에 해당하지 않는다는 사유로 기초연금법 제17조에 따라 기초연금의 지급을 중지하기로 결정하였으며, 2015. 11. 17. 위 청구인에게 이를 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

(4) 이에 위 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 1심에서 청구기각판결을 선고받았고(서울행정법원 2016. 10. 6. 선고 2016구합3062), 항소하였으나 항소기각판결을 선고받았으며(서울고등법원 2017. 2. 1. 선고 2016누69583), 상고하지 아니하여 위 판결이 2017. 2. 23. 확정되었다.

(5)한편 위 청구인은 위 항소심 계속 중 기초연금 수급권자의 범위를 규정한 기초연금법 제3조 제3항 제1호가 헌법에 위반된다고 주장하면서 2016. 11. 16. 위헌법률심판제청신청을 하였고, 2017. 2. 1. 위 신청이 기각되자(서울고등법원 2016아761), 2017. 2. 10. 헌법소원을 청구하기 위한 국선대리인선임신청을 하였다(2017헌사183). 국선대리인은 2017. 4. 25. 기초연금법 제3조 제3항 제1호, 부칙 제5조 제1항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2017헌마906

(1)청구인 구○옥(1951. 12. 5.생)의 배우자인 망 박○규는 1999년 경찰공무원을 퇴직하면서 공무원연금법상 퇴직연금일시금을 수령하였다.

(2)위 청구인은 기초연금법에 따른 기초연금을 받기 위해 부산광역시 연제구청장에게 기초연금 지급신청을 하였으나, 위 연제구청장은 직역연금 수급권자의 배우자라는 이유로 2017. 8. 1. 사회보장급여 부적합 결정을 하였다.

(3)이에 위 청구인은 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 기초연금 수급권자의 범위에서 제외하고 있는 기초연금법 제3조 제3항이 위 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2017. 8. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 2017헌바197

청구인 박○삼은 기초연금법 제3조 제3항 제1호 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 위 청구인이 그 위헌성으로 다투고 있고 당해 사건에서 위 청구인에 대하여 적용되는 부분은 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 지급받은 사람에게 기초연금을 지급하지 아니하도록 한 부분’이므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다.

위 청구인은 기초연금법 제3조 제3항 제1호 중 ‘그 배우자’ 부분도 평등권 및 혼인과 가족생활의 자유를 침해하여 위헌이라고 주장하면서 심판대상으로 삼고 있으나, 이 부분의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 볼 수 없으므로 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 심판대상에서 제외한다.

그리고 위 청구인은 기초연금법 부칙 제5조 제1항도 심판대상으로 삼고 있으나, 이 조항에 대해서는 위 청구인이 당해 사건 법원에 위헌여부심판의 제청을 하지 않아서 법원의 기각 또는 각하결정도 없었으므로, 이 조항에 대한 심판청구는 부적법하다(헌재 1997. 8. 21. 93헌바51 참조). 따라서 이 조항 역시 심판대상에서 제외하기로 한다.

나. 2017헌마906

청구인 구○옥은 기초연금법 제3조 제3항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 위 청구인이 주장하는 바는 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 지급받은 사람의 배우자를 기초연금 수급권자에서 제외하는 것이 위 청구인의 기본권을 침해한다는 것이므로, 기초연금법 제3조 제3항 중 위 청구인의 주장과 관련이 있는 것은 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 지급받은 사람의 배우자에게 기초연금을 지급하지 아니하도록 한 부분’이다. 따라서 심판대상을 이 부분으로 한정한다.

다. 심판대상

결국 이 사건 심판대상은 기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되어 2018. 9. 21. 시행되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람’에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부 및 같은 법 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람의 배우자’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인 구○옥의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되어 2018. 9. 21. 시행되기 전의 것)

제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ③ 제1항에도

불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금의 수급권자와 그 배우자나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람과 그 배우자에게는 기초연금을 지급하지 아니한다.

1.공무원연금법 제42조 및 사립학교교직원 연금법 제42조에 따른 퇴직연금, 퇴직연금일시금, 퇴직연금공제일시금, 장해연금, 장해보상금, 유족연금, 유족연금일시금, 순직유족연금 또는 유족일시금(유족일시금의 경우에는 공무원연금법 제56조 제1항 제3호에 해당하는 경우로서 유족이 같은 법 제60조에 따라 유족연금을 갈음하여 선택한 경우로 한정한다)

3. 청구인들의 주장

가. 청구인 박○삼의 주장

심판대상조항은 기초연금법 제정 이전에 이미 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 수급한 사람을 기초연금 수급권자에서 제외하고 있다. 이는 헌법상의 재산권을 침해하고, 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 또한 공무원이었다는 사회적 신분을 이유로 기초연금 수급권자에서 제외한 것으로서 평등권과 공무원으로서의 직업선택의 자유를 침해한다.

나. 청구인 구○옥의 주장

심판대상조항은 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 수급한 사람의 배우자까지 기초연금 수급권자에서 제외하고 있다. 이는 퇴직연금을 일시금으로 수령하지 아니한 사람의 배우자와 합리적 이유 없이 차별하여 청구인의 평등권을 침해한다. 또한 연좌제를 금지하는 헌법 제13조 제3항에 반한다.

4. 판  단

가. 기초연금제도 개관

(1) 노인소득보장 제도의 변천 및 기초연금제도 도입 경과

(가)의약기술의 발달과 문화생활의 향상으로 평균수명이 연장되어 노인인구가 크게 증가하는 한편, 산업화·도시화·핵가족화의 진전으로 노인문제가 점차 사회문제로 대두됨에 따라 1981. 6. 5. 노인들의 복지증진에 기여하기 위하여 ‘노인복지법’이 제정되었다. 당시 노인복지법에서는 65세 이상 노인에 대한 상담이나 요양시설에의 입소, 건강진단, 수송시설이나 공공시설에 대한 무료 또는 할인우대, 경로사업 등에 대한 규정만을 두고 있었을 뿐, 노인층의 실질적인 소득보장에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않았다.

그러다가 1989. 12. 30. 개정 때 ‘65세 이상 저소득 노인’에 대한 사회보장대책의 강화를 위하여 ‘노령수당’을 지급하도록 함으로써 처음으로 ‘노령수당’제도가 등장하게 되었고, 이는 1997. 8. 22. 개정 때 ‘경로연금’제도로 발전하였다.

(나) 그 후 2007. 4. 25. 제정된 ‘기초노령연금법’이 2008. 1. 1.부터 시행되면서 종래의 ‘경로연금’은 폐지되고 ‘기초노령연금’제도가 시행되었다.

기초노령연금법은 노인이 후손의 양육과 국가 및 사회의 발전에 이바지하여 온 점을 고려하여 ‘생활이 어려운 노인’에게 기초노령연금을 지급함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적으로 한다고 명시하는 한편(제1조), ‘65세 이상인 자로서 소득인정액이 대통령령으로 정하는 금액 이하인 자’에게 ‘국민연금 가입자의 평균소득월액의 5%에 해당하는 연금’을 지급하도록 하였다(제3조, 제5조). 그리고 그 부칙에서 ‘수급자가 65세 이상인 자 중 100분의 70 수준이 되도록 하며, 연금액은 2028년까지 단계적으로 국민연금 가입자의 평균소득월액의 10%에 해당하는 금액으로 인상하도록’ 규정하였다.

(다) 기초노령연금법은 노인소득보장을 위한 최초의 단행법으로서의 의미를 가지고 있고, 종래 시혜적 성격이 강했던 경로연금보다 권리성이 강해지는 등 보다 성숙한 노인소득보장법제로서의 성격을 가지고 있다는 평가를 받기도 하였으나, 그 제도적 기능이나 역할이 모호하다는 지적이 있었다. 이에 2014. 5. 20. 기초노령연금법이 폐지되고 ‘기초연금법’이 제정되면서 2014. 7. 1.부터 ‘기초연금’제도가 시행되게 되었다.

(2) 기초연금법의 주요 내용

(가) 목적 등

기초연금법은 노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적으로 한다(제1조).

기초연금은 개인의 기여금 없이 지급되는 이른바 ‘무갹출 연금’으로서, 국가와 지방자치단체는 기초연금 지급을 위한 재원을 조성하여야 하고, 국민연금법에 따라 설치된 국민연금기금은 사용할 수 없다(제4조 제2항).

(나) 수급요건 및 수급권자의 범위

기초연금은 65세 이상인 사람으로서 본인 및 배우자의 ‘소득평가액’과 ‘재산의 소득환산액’을 합산한 ‘소득인정액’이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 ‘선정기준액’ 이하인 사람에게 지급한다(제2조 제4호 전단, 제3조 제1항).

그런데 ‘선정기준액’은 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록 정하여야 하므로(제3조 제2항), 결국 기초연금은 65세 이상인 사람 중에서 본인과 배우자의 ‘소득평가액’과 ‘재산의 소득환산액’을 합산한 ‘소득인정액’ 기준 하위 70%에게 지급된다고 할 수 있다.

다만 공무원연금법, 사립학교교직원 연금법, 군인연금법, 별정우체국법에 따른 퇴직연금 등을 비롯하여 제3조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금의 수급권자와 그 배우자나 이에 해당하는 연금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람과 그 배우자에게는 기초연금을 지급하지 아니하되(제3조 제3항), 지급대상에서 제외된 사람 중 종전 기초노령연금 또는 장애인연금의 수급권자이고, 소득인정액이 선정기준액 이하인 사람의 경우 종전 기초노령연금액 또는 장애인연금액에 해당되는 금액(기준연금액의 100분의 50)을 지급할 수 있도록 하였다(부칙 제5조).

(다) 수급액

기초연금의 금액은 ‘기준연금액’과 ‘국민연금 급여액’ 등을 고려하여 산정한다(제5조 1항).

‘기준연금액’은 보건복지부장관이 그 전년도의 기준연금액에 전국소비자물가변동률을 반영하여 매년 고시한다(제5조 제2항). 보건복지부장관이 고시한 기준연금액은 2014년도 20만 원이었고, 물가상승률을 고려하여 2015년도 202,600원, 2016년도 204,010원, 2017년도 206,050원, 2018년 209,960원으로 각 상향되었다.

나. 쟁점의 정리

(1)심판대상조항은 기초연금 수급권자의 범위에서 청구인들과 같이 공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람 및 그 배우자를 제외하여 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 제한하고 있다. 따라서 심판대상조항이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.

(2)청구인 박○삼은 심판대상조항이 공무원이었다는 사회적 신분을 이유로 기초연금 수급권자에서 제외하여 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 공무원이었다는 이유로 기초연금 수급권자에서 제외한 규정이 아니라 공무원이었던 사람이 공무원연금법에 따라 퇴직연금일시금 등을 지급받았음을 이유로 기초연금을 지급하지 아니한다는 규정이므로, 심판대상조항에 과거 공무원이었다는 이유로 어떠한 차별적인 내용이 규정된 것은 아니다. 위 청구인의 주장에 공무원이었던 사람이 공무원연금법에 따라 퇴직연금일시금 등을 지급받았음을 이유로 기초연금을 지급하지 아니함으로 인하여 심판대상조항이 평등권을 침해한다는 취지도 포함된 것으로 본다면, 이는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 있는지 여부를 판단함에 있어 고려되는 사항이므로, 이에 관하여 판단할 때 함께 판단하기로 한다.

청구인 구○옥은 기초연금법 제3조 제3항이 퇴직연금을 일시금으로 지급받은 퇴직공무원의 경우 그 배우자를 기초연금 수급권자에서 제외하고, 퇴직연금을 일시금으로 지급받지 아니한 경우는 그 배우자의 기초연금수급권을 보장하고 있으므로 양자를 합리적 이유 없이 차별하여 청구인의 평등권을 침해하고 있다고 주장한다. 그러나 기초연금법 제3조 제3항은 퇴직연금을 정기금으로 지급받는 사람과 그 배우자 역시 기초연금 수급권자에서 제외하고 있으므로 위 청구인의 주장은 이유 없다.

(3)청구인 박○삼은 심판대상조항이 기초연금수급권을 박탈하여 헌법상 재산권을 침해한다고 주장하나, 기초연금수급권은 순수하게 사회정책적 목적에서 주어지는 권리로서, 개인의 노력과 금전적 기여를 통하여 취득되는 재산권의 보호대상에 포함된다고 보기 어렵다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092; 헌재 2012. 2. 23. 2009헌바47 참조). 따라서 위 청구인의 주장 또한 이유 없다.

(4)청구인 박○삼은 심판대상조항이 공무원으로서의 직업선택의 자유를 침해한다고 주장하나, 심판대상조항이 위 청구인의 공무원으로서의 직업의 선택이나 수행에 있어서 어떠한 제한을 두고 있는 것은 아니므로, 이 또한 이유 없다.

(5)청구인 박○삼은 심판대상조항이 행복추구권을 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다. 심판대상조항은 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 지급받은 사람과 그 배우자를 기초연금 지급대상에서 제외하는 것으로서 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 심판대상조항이 행복추구권을 침해한다고 할 수는 없다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 참조). 따라서 위 청구인의 주장 또한 이유 없다.

(6) 청구인 구○옥은 심판대상조항이 연좌제를 금지하는 헌법 제13조 제3항에 반한다고 주장한다. 그런데 헌법 제13조 제3항은 ‘친족의 행위와 본인 간에 실질적으로 의미 있는 아무런 관련성을 인정할 수 없음에도 불구하고 오로지 친족이라는 사유 그 자체만으로’ 불이익한 처우를 가하는 경우에만 적용된다(헌재 2005. 12. 22. 2005헌마19 참조). 퇴직연금일시금을 지급받은 사람의 배우자는 퇴직연금일시금을 지급받은 사람과 혼인하여 부부관계를 맺은 관계로 서로 동거, 부양, 협조의무를 부담하고 있는 생활공동체를 형성하고 있었다고 할 것이므로, 퇴직연금일시금의 수급자의 행위와 실질적으로 의미 있는 아무런 관련성을 인정할 수 없음에도 불구하고 오로지 친족이라는 사유 그 자체만으로 불이익한 처우를 가하는 경우로 볼 수는 없다. 따라서 위 청구인의 주장 또한 이유 없다.

(7) 결국 이 사건 쟁점은 공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 지급받은 사람과 그 배우자를 기초연금 수급권자의 범위에서 제외하고 있는 심판대상조항이 이들에 대하여 헌법 제34조에 규정된 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부이다.

다. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부

(1) 심사기준

헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서, 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미한다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 참조).

그런데 기초연금은 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위한 목적으로 지급되는 것으로서(기초연금법 제1조), 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고, 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 기초연금수급권의 구체적 내용인 수급요건·수급권자의 범위·급여금액 등은 법률에 의해서 비로소 확정된다. 이와 같이 사회적 기본권의 성격을 가지는 기초연금수급권은 법률에 의해서 구체적으로 형성되는 권리로서, 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 폭넓은 입법형성의 자유가 인정된다(헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191 참조).

따라서 기초연금수급권의 구체적 내용을 정함에 있어서 입법자는 광범위한 형성의 자유를 누리므로, 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있고, 그 결정이 현저히 자의적이거나 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위하여 필요한 최소한도의 내용마저 보장하지 않은 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390; 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553 등 참조).

그리고 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적인 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 심판대상조항만을 가지고 판단하여서는 안 되고, 다른 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등도 함께 고려하여 판단하여야 한다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328; 헌재 2012. 2. 23. 2009헌바47 등 참조).

(2) 침해 여부

(가) 앞서 본 바와 같이 기초연금은 65세 이상인 노인의 생활안정과 복리향상을 위하여 지급되는 것으로서(기초연금법 제1조), 순수하게 국가 및 지방자치단체의재정만으로충당된다(기초연금법제4조제2항). 2018년도의 경우 기초연금지급 사업 관련한 예산안은 9조 8,399억 원 상당이고, 이는 2018년도 전체 예산안 429조 원의 2.29%에 해당하는 것으로서 기초연금지급을 위한 예산의 급격한 증액은 재정당국에 상당한 부담을 주게 되는 정책적 고려사항이다. 또한 통계청에 따르면, 2016년 기준 한국의 65세 이상 노인인구는 678만 명으로 전체 인구 4,986만 명의 13.6%에 달하며, 2045년에는 1,818만 명으로 전체 인구의 35.6%에 이를 것으로 예측되고 있다. 기초연금법 제3조는 기초연금의 수급권자의 범위를 정함에 있어서, 한정된 재원과 노인 인구의 증가라는 현실 속에서 노인의 생활을 보호하고자 하는 입법목적을 충실히 하기 위하여 다른 법령 등에 의하여 생활안정을 꾀할 만한 소득기반이 어느 정도 형성되었거나 형성될 사람은 제외하고, 소득기반이 취약한 노인에 한하여 기초연금을 지급하는 방법을 취하고 있다. 이에 심판대상조항이 공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 지급받은 사람과 그 배우자를 기초연금 수급권자의 범위에서 제외한 것이다. 이 경우에도 앞서 본 바와 같이 지급대상에서 제외된 사람 중 종전 기초노령연금 또는 장애인연금의 수급권자이며, 소득인정액이 선정기준액 이하인 사람의 경우 종전 기초노령연금액 또는 장애인연금액에 해당되는 금액(기준연금액의 100분의 50)을 지급할 수 있도록 하고 있다(2014. 5. 20. 법률 제12617호 기초연금법중개정법률 부칙 제5조),

한편 공무원연금법에 따른 퇴직급여 및 유족급여에 드는 비용은 공무원의 기여금과 동액의 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 부담하는 것을 원칙으로 하고 있다(공무원연금법 제65조 제1항, 제66조 제2항, 제69조 제1항). 또한 퇴직급여 및 유족급여에 드는 비용을 기여금과 부담금으로 충당할 수 없는 경우에는 국가나 지방자치단체는 그 부족한 금액을 대통령령으로 정하는 바에 따라 부담하여야 하는데(공무원연금법 제69조 제1항 단서), 이를 ‘보전금’이라 한다. 보전금의 규모는 2014년 2조 5,548억 원, 2015년 3조 727억 원, 2016년 2조 3,189억 원, 2017년 2조 2,820억 원에 이른다. 이와 같이 공무원연금법에 따른 퇴직급여 및 유족급여의 경우에는 국가 또는 지방자치단체로부터 많은 재정적 혜택을 받고 있다. 이에 반하여 국민연금의 경우에는 국가가 매년 공단 및 건강보험공단이 국민연금사업을 관리·운영하는 데에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하나(국민연금법 제87조) 그 이상의 재정적인 부담을 하지 않으며, 실제 국민연금의 급여에 필요한 재원을 이루는 보험료는 사업장가입자의 경우 가입자 본인과 사용자가 함께 부담하고, 지역가입자 및 임의가입자의 경우 가입자 본인이 전부 부담한다(국민연금법 제88조 제2항, 제3항, 제4항). 이와 같이 국민연금의 경우에는 국가 또는 지방자치단체로부터 별다른 재정적 혜택을 받고 있지 아니하다. 그러므로 심판대상조항에서 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금 수령자를 기초연금 수급권자에서 제외하고 있는 것은 근로자인 가입자와 그 사용자가 절반씩 부담하는 보험료로 재정의 완결적 조달을 원칙으로 하는 국민연금의 노령연금수급자 및 소득기반에 대한 국가적 혜택을 받지 못한 노인과 비교하여, 퇴직공무원에 대한 국가의 부담, 즉 세금의 이중의 수혜를 받게 되는 것을 방지하는 의미도 있다.

아울러 심판대상조항이 존재하지 않는다면 퇴직연금일시금 등 직역연금을 일시금으로 받은 경우 이를 증여하는 방법으로 재산수준을 낮추어 기초연금을 부정수급하는 것을 막기 어려울 것이므로, 심판대상조항은 이를 방지하는 의미도 있다(기초연금법 시행령 제3조 제1항 제3호는 ‘2011. 7. 1. 이후 다른 사람에게 증여한 재산 또는 처분한 재산’을 소득인정액 산정 시 고려되는 재산의 소득환산액의 재산 범위에 포함하고 있으나, 위 시행령 규정만으로 기초연금을 부정수급하는 문제를 방지하기는 어려울 것으로 보인다).

따라서 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금 수급자 및 그 배우자를 기초연금 지급대상에서 제외한 것은 노인의 생활안정과 복리향상이라는 기초연금법의 입법목적을 달성하기 위하여 퇴직연금일시금을 받음으로써 소득기반을 제공받은 사람과 나아가 그러한 사람과 하나의 생활공동체를 형성하여 소득기반을 공유하는 사람인 배우자를 제외하기 위한 것으로서, 그 입법목적의 합리성을 인정할 수 있다.

(나) 국가는 기초연금제도 외에도 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 6개월 이상 동안 혼자서 일상생활을 수행하기 어렵다고 인정되는 노인 등에게 신체활동·가사활동의 지원 또는 간병 등의 서비스나 이에 갈음하여 현금을 지급하는 노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여제도, 노인복지법에 기초한 노인일자리사업 및 노인주거복지시설 제도, 치매관리법에 따른 치매검진사업 및 의료비지원 제도 등 노인복지를 위한 다양한 제도를 실시하고 있다. 특히 저소득층 노인의 노후소득보장을 위하여 기초연금 외에 ‘국민기초생활 보장법’의 기초생활보장제도를 실시하고 있다. 기초생활보장제도는 생계급여 수급권자의 요건으로 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 그 소득인정액이 생계급여 선정기준 이하인 사람일 것을 요구하고 있을 뿐, 직역연금의 수급자를 배제하고 있지 아니하다.

뿐만 아니라 공무원연금법은 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·장애에 대하여 적절한 급여를 지급함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리 향상에 이바지하고 있다(제1조). 또한 퇴직공무원의 후생복지를 위하여 퇴직공무원상조회의 설치·운영 등 필요한 대책을 마련하도록 하고 있는바(제87조), 공무원연금공단은 각 지역별 퇴직공무원 지원센터를 두고 퇴직공무원을 위하여 취업상담, 전직지원교육, 채용정보 안내, 취업 후 적응관리 등의 사업도 하고 있다.

(다) 이상에서 본 바와 같은 심판대상조항의 입법목적의 합리성, 다른 법령상의 사회보장체계 및 공무원에 대한 후생복지제도 등을 종합적으로 고려하여 보면, 심판대상조항으로 인하여 청구인들의 기초연금 수급권행사에 어느 정도의 제한이 초래된다 하더라도, 이로 인해 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도 보장에도 이르지 못하게 된다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하게 된다고 보기는 어렵다.

따라서 심판대상조항이 공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 할 수 없다.

5. 결  론

그렇다면 심판대상조항 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니하고(2017헌바197), 청구인 구○옥의 심판청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것이므로(2017헌마906), 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관 

이진성 

재판관 

김이수 

재판관 

김창종 

재판관 

안창호 

재판관 

강일원 

재판관 

서기석 

재판관 

조용호 

재판관 

이선애 

재판관 

유남석