[입찰담합]입찰담합 및 이와 유사한 행위’에 의한 부당한 공동행위에 대하여 과징금을 부과하는 경우, ‘계약금액’이 과징금의 기본 산정기준이 되는지 여부 및 담합에 참여하였으나 낙찰을 받지 못한 사업자에 대하여도 마찬가지로 적용되는지 여부, 대법원 2020. 10. 29. 선고 2019두37233 판결 〔시정명령등취소〕

[입찰담합]입찰담합 및 이와 유사한 행위’에 의한 부당한 공동행위에 대하여 과징금을 부과하는 경우, ‘계약금액’이 과징금의 기본 산정기준이 되는지 여부 및 담합에 참여하였으나 낙찰을 받지 못한 사업자에 대하여도 마찬가지로 적용되는지 여부, 대법원 2020. 10. 29. 선고 2019두37233 판결 〔시정명령등취소〕

[1] ‘입찰담합 및 이와 유사한 행위’에 의한 부당한 공동행위에 대하여 과징금을 부과하는 경우, ‘계약금액’이 과징금의 기본 산정기준이 되는지 여부(적극) 및 이는 낙찰자 또는 낙찰예정자를 미리 정하는 내용의 담합에 참여하였으나 낙찰을 받지 못한 사업자에 대하여도 마찬가지로 적용되는지 여부(적극) / 사업자들이 수 개의 입찰방식 거래와 관련하여 각자의 거래지역을 제한하는 합의를 하고 그 합의를 실행하기 위하여 개별입찰에 관한 입찰담합에까지 나아간 경우, 각 사업자가 입찰담합의 당사자로 가담한 각 개별입찰에서의 계약금액을 기초로 과징금을 산정할 수 있는지 여부(적극)

[2] 공정거래위원회가 입찰담합에 관한 과징금의 기본 산정기준이 되는 ‘계약금액’을 재량에 따라 결정할 수 있는지 여부(소극)

[3] 사업자들이 수 개의 입찰방식 거래와 관련하여 각자의 거래지역을 제한하는 합의를 하고 그 합의를 실행하기 위하여 특정 개별입찰에 관한 입찰담합에까지 나아간 경우, 각 사업자에 대한 과징금 산정의 기초가 되는 계약금액(=해당 사업자가 입찰담합의 당사자로 가담한 각 개별입찰의 계약금액 합계) / 이때 사업자가 특정 개별입찰에 관한 입찰담합으로 나아갔는지 판단하는 기준 및 특정 개별입찰에 형식적인 응찰을 하지 않았다는 사정만으로 담합에 참여하지 않은 것으로 볼 수 있는지 여부(소극)

[1] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조, 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2014. 2. 11. 대통령령 제25173호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공정거래법 시행령’이라 한다) 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2] 제2호 (가)목 3) 가) 본문의 내용 및 문언에 의하면, 입찰담합 및 이와 유사한 행위에서 과징금의 상한은 ‘계약금액에 100분의 10을 곱한 금액’이 되고, 이때 ‘계약금액’은 과징금의 기본 산정기준이 되며, 이는 입찰담합에 의하여 낙찰을 받고 계약을 체결한 사업자뿐만 아니라 낙찰자 또는 낙찰예정자를 미리 정하는 내용의 담합에 참여하였으나 낙찰을 받지 못한 사업자에 대하여도 마찬가지로 적용된다.

한편 사업자들이 수 개의 입찰방식 거래와 관련하여 각자의 거래지역을 제한하는 합의(이하 ‘지역분할 합의’라 한다)를 한 경우, 그러한 지역분할 합의가 있다는 사정만으로 곧바로 관련된 모든 입찰방식 거래의 계약금액 합계액을 기준으로 기본 과징금을 산정할 수 있는 것은 아니지만, 위와 같은 지역분할 합의를 실행하기 위하여 개별입찰에 관한 입찰담합에까지 나아갔다면 구 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서, 제61조 제1항 [별표 2]에 따라 각 사업자가 입찰담합의 당사자로 가담한 각 개별입찰에서의 계약금액을 기초로 하여 과징금을 산정할 수 있다.

[2] 공정거래위원회는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다)상 과징금 상한의 범위 내에서 과징금 부과 여부 및 과징금 액수를 정할 재량을 가지고 있다. 그러나 공정거래법 제22조는 공정거래위원회가 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대하여 ‘대통령령이 정하는 매출액’에 100분의 10을 곱한 금액(매출액이 없는 경우 등에는 20억 원)을 초과하지 아니하는 한도 내에서 과징금을 부과할 수 있도록 정하고 있고, 그 위임에 따라 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2014. 2. 11. 대통령령 제25173호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항은 본문에서 “공정거래법 제22조에서 ‘대통령령이 정하는 매출액’이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.”라고 정하면서, 그 단서에서 “다만 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다.”라고 정하고 있다. 따라서 입찰담합에 관한 과징금의 기본 산정기준이 되는 ‘계약금액’은 위와 같은 법령의 해석을 통하여 산정되는 것이지 공정거래위원회가 재량에 따라 결정할 수 있는 것이 아니다.

[3] 사업자들이 수 개의 입찰방식 거래와 관련하여 지역분할 합의를 하고 그 합의를 실행하기 위하여 개별입찰에 관한 입찰담합에까지 나아간 경우, 각 사업자에 대한 과징금 산정의 기초가 되는 ‘계약금액’은 그 사업자가 입찰담합의 당사자로 가담한 각 개별입찰의 계약금액 합계가 된다. 이때 사업자가 특정 개별입찰에 관한 입찰담합으로 나아갔는지는 그 개별입찰에 관하여 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 입찰의 경쟁 요소가 되는 사항을 미리 정하는 합의에 참여하였는지 여부에 따라 판단하여야 한다. 이 경우 만일 사업자가 특정 개별입찰에서 경쟁입찰의 외형을 가장하고자 형식적인 응찰을 한 사실이 인정된다면 특별한 사정이 없는 한 그 자체로 담합에 참여한 것으로 볼 수 있다. 그러나 위와 같은 형식적인 응찰을 하지 않았다고 하여 그러한 사정만으로 담합에 참여하지 않은 것으로 볼 수는 없다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상 부당한 공동행위는 합의로써 성립하고 구체적인 실행행위를 요하는 것이 아니며, 입찰담합은 응찰하지 아니하는 방법으로도 가담할 수 있기 때문이다.