[임대주택건설사업승인] 구 임대주택법 제14조 제1항의 ‘임대사업자가 임대주택을 건설하기 위한 사업대상 토지면적’의 의미 / 주택건설사업주체가 ‘주택단지 밖’의 진입도로를 설치하여 행정청에 귀속시키도록 하는 도시․군계획시설사업 시행자 지정 등이 있는 경우, 그 ‘주택단지 밖의 진입도로 부지’가 구 임대주택법 제14조 제1항에서 정한 ‘임대주택건설 사업대상 토지’에 포함되는지 여부

[임대주택건설사업승인] 구 임대주택법 제14조 제1항의 ‘임대사업자가 임대주택을 건설하기 위한 사업대상 토지면적’의 의미 / 주택건설사업주체가 ‘주택단지 밖’의 진입도로를 설치하여 행정청에 귀속시키도록 하는 도시․군계획시설사업 시행자 지정 등이 있는 경우, 그 ‘주택단지 밖의 진입도로 부지’가 구 임대주택법 제14조 제1항에서 정한 ‘임대주택건설 사업대상 토지’에 포함되는지 여부

2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결 〔임대주택건설사업계획승인처분취소〕

[1] 구 임대주택법 제14조 제1항에 따른 공익사업 지정을 받은 임대사업자가 구 주택법 제16조 제1항에 따른 사업계획승인을 받기 위해서는 구 주택법 제16조 제4항 제1호에서 정한 주택건설대지의 소유권 취득 요건을 추가로 충족해야 하는지 여부(소극)

[2] 구 임대주택법 제14조 제1항의 ‘임대사업자가 임대주택을 건설하기 위한 사업대상 토지면적’의 의미

[3] 주택건설사업주체가 ‘주택단지 밖’의 진입도로를 설치하여 행정청에 귀속시키도록 하는 도시․군계획시설사업 시행자 지정 등이 있는 경우, 그 ‘주택단지 밖의 진입도로 부지’가 구 임대주택법 제14조 제1항에서 정한 ‘임대주택건설 사업대상 토지’에 포함되는지 여부(소극)

[4] 주택건설사업계획 승인처분에 따라 의제된 인허가에 하자가 있어 이해관계인이 위법함을 다투고자 하는 경우, 취소를 구할 대상(=의제된 인허가) 및 의제된 인허가가 주택건설사업계획 승인처분과 별도로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부(적극)

[5] 주택건설사업계획 승인권자가 도시․군관리계획 결정권자와 협의를 거쳐 주택건설사업계획을 승인함으로써 도시․군관리계획결정이 이루어진 것으로 의제되기 위해서는 협의 절차와 별도로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제28조 등에 따른 주민 의견청취 절차를 거쳐야 하는지 여부(소극)

[6] 구 주택법 제17조 제1항에 따른 인허가 의제가 해당 주택건설 사업대상 토지(주택단지)에 국한하여 허용되는지 여부(소극) 및 주택건설사업계획의 승인으로 주택건설 사업구역 밖의 토지에 설치될 도시․군계획시설 등에 대하여 지구단위계획결정 등 인허가가 의제되기 위한 요건

[7] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조에 따라 ‘공공시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설을 설치하고자 하는 자’가 도시․군계획시설사업의 시행자로 지정 받기 위해서는 사인(私人)을 도시․군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 별도의 소유 및 동의 요건이 요구되는지 여부(소극)

[1] 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제16조 제4항 제1호의 입법 취지는 주택건설사업주체가 해당 주택건설대지 전체의 소유권을 확보하지 못한 때에도 향후 구 주택법 제18조의2 등에 규정된 매도청구권 제도를 통하여 그 대지 전체의 소유권을 확보할 수 있게 되는 경우에는 사업계획승인을 받을 수 있게 함으로써 주택건설사업을 촉진하려는 데에 있다. 그리고 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 임대주택법’이라 한다) 제14조 제1항에 규정된 공익사업 지정 제도의 입법 취지는 임대사업자에게 일정한 요건을 갖춘 경우 제한적으로 토지수용권을 부여함으로써 임대주택의 공급을 활성화하려는 데에 있다.

위 각 규정에 따르면, 구 주택법 제16조 제4항 제1호에 따라 사업계획승인을 받은 주택건설사업주체는 나머지 토지를 주택법상 매도청구권 제도를 통해 확보하여야 하는 반면, 구 임대주택법 제14조 제1항에 따라 공익사업 지정을 받은 임대사업자는 사업계획승인을 받은 후 나머지 토지를 수용의 방식으로 확보할 수 있다.

이러한 위 각 규정의 문언 및 내용, 입법 취지 등에 비추어 보면, 구 임대주택법 제14조 제1항에 따른 공익사업 지정을 받은 임대사업자가 구 주택법 제16조 제1항에 따른 사업계획승인을 받기 위하여 구 주택법 제16조 제4항 제1호의 요건까지 갖추어야 한다고 볼 수는 없다.

[2] 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것)은 “제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설(福利施設)을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지”를 ‘주택단지’라고 정의함으로써(제2조 제6호), 주택건설사업계획을 심사⋅판단하는 기초 단위를 ‘주택단지’로 규정하고 있다. 이러한 규정의 문언 및 내용과 공익사업 지정 제도의 입법 취지 등에 비추어 보면, 임대사업자가 하나의 사업지구 안에서 여러 주택단지를 동시에 건설하는 경우가 아닌 한, 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부 개정되기 전의 것) 제14조 제1항의 ‘임대사업자가 임대주택을 건설하기 위한 사업대상 토지면적’이란 임대사업자가 주택법상 사업계획승인을 받아 건설하려는 ‘주택단지의 면적’을 의미한다고 보아야 한다.

[3] ‘주택단지 안의 도로 설치’와 ‘주택단지 밖의 진입도로 설치’는 법적 근거를 달리한다. 주택건설사업주체는 ‘주택단지 안’에 그 주택단지에 거주하는 주민들을 위한 부대시설로서 폭 7m 이상의 도로를 설치할 법령상 의무가 있고 이는 해당 주택건설사업계획의 내용에 포함되어야 한다[구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제2조 제8호, 주택건설기준 등에 관한 규정 제26조]. 그러나 이와 달리 ‘주택단지 밖’에 대하여는, 주택건설사업주체가 기간도로나 진입도로(간선시설)를 설치할 법령상 의무는 없고[구 주택법 제23조 제1항 제1호, 제6항, 구 주택법 시행령(2016. 8. 11. 대통령령 제27444호로 전부 개정되기 전의 것) 제24조 [별표 2] 제1호 참조], 다만 주택건설사업계획승인을 받는 과정에서 해당 주택단지의 규모에 비례하여 간선시설로서 일정 폭 이상의 진입도로(당해 주택단지에 접하는 기간도로 포함)가 확보되어야 한다는 요건을 갖추기 위하여 주택건설사업주체의 비용 부담으로 ‘주택단지 밖’에 진입도로를 설치하여 행정청에 귀속시키는 경우가 있을 뿐이다(주택건설기준 등에 관한 규정 제25조, 제57조 등 참조). 따라서 주택건설사업주체가 ‘주택단지 밖’의 진입도로도 함께 설치하여 행정청에 귀속시키도록 하는 도시⋅군계획시설사업 시행자 지정 등이 있다고 하더라도, 그 ‘주택단지 밖의 진입도로 부지’가 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부 개정되기 전의 것) 제14조 제1항에서 정한 ‘임대주택건설 사업대상 토지’에 포함된다고 볼 수 없다.

[4] 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조 제1항에 따르면, 주택건설사업계획 승인권자가 관계 행정청의 장과 미리 협의한 사항에 한하여 승인처분을 할 때에 인허가 등이 의제될 뿐이고, 각호에 열거된 모든 인허가 등에 관하여 일괄하여 사전협의를 거칠 것을 주택건설사업계획 승인처분의 요건으로 규정하고 있지 않다. 따라서 인허가 의제 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 있더라도, 그로써 해당 인허가 의제의 효과가 발생하지 않을 여지가 있게 될 뿐이고, 그러한 사정이 주택건설사업계획 승인처분 자체의 위법사유가 될 수는 없다. 또한 의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지므로, 적어도 ‘부분 인허가 의제’가 허용되는 경우에는 그 효력을 제거하기 위한 법적 수단으로 의제된 인허가의 취소나 철회가 허용될 수 있고, 이러한 직권 취소⋅철회가 가능한 이상 그 의제된 인허가에 대한 쟁송취소 역시 허용된다.

따라서 주택건설사업계획 승인처분에 따라 의제된 인허가가 위법함을 다투고자 하는 이해관계인은, 주택건설사업계획 승인처분의 취소를 구할 것이 아니라 의제된 인허가의 취소를 구하여야 하며, 의제된 인허가는 주택건설사업계획 승인처분과 별도로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.

[5] 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제17조 제1항에 인허가 의제 규정을 둔 입법 취지는, 주택건설사업을 시행하는 데 필요한 각종 인허가 사항과 관련하여 주택건설사업계획 승인권자로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화함으로써 각종 인허가에 드는 비용과 시간을 절감하여 주택의 건설⋅공급을 활성화하려는 데에 있다. 이러한 인허가 의제 규정의 입법 취지를 고려하면, 주택건설사업계획 승인권자가 구 주택법 제17조 제3항에 따라 도시⋅군관리계획 결정권자와 협의를 거쳐 관계 주택건설사업계획을 승인하면 같은 조 제1항 제5호에 따라 도시⋅군관리계획결정이 이루어진 것으로 의제되고, 이러한 협의 절차와 별도로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제28조 등에서 정한 도시⋅군관리계획 입안을 위한 주민 의견청취 절차를 거칠 필요는 없다.

[6] 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조 제1항의 인허가 의제 규정에는 인허가 의제가 가능한 공간적 범위를 제한하는 내용을 포함하고 있지 않으므로, 인허가 의제가 해당 주택건설 사업대상 토지(주택단지)에 국한하여 허용된다고 볼 수는 없다. 다만 주택건설사업을 시행하는 데 필요한 각종 인허가 절차를 간소화함으로써 주택의 건설⋅공급을 활성화하려는 인허가 의제 규정의 입법 취지를 고려할 때, 주택건설 사업구역 밖의 토지에 설치될 도시⋅군계획시설 등에 대하여 지구단위계획결정 등 인허가 의제가 되려면, 그 시설 등이 해당 주택건설사업계획과 ‘실질적인 관련성’이 있어야 하고 주택건설사업의 시행을 위하여 ‘부수적으로 필요한’ 것이어야 한다.

[7] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 제7항에 따르면, ‘국가 또는 지방자치단체’(제1호), ‘대통령령으로 정하는 공공기관’(제2호), ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 자’(제3호)에 해당하지 아니하는 자가 도시⋅군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시⋅군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지 제외)의 소유 면적 및 토지소유자 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 별도의 요건을 갖추어야 한다. 그 위임에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제96조 제4항 제3호는 법 제86조 제7항 제3호의 ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 자’ 중 하나로 “법 제65조의 규정에 의하여 공공시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설을 설치하고자 하는 자”를 규정하고 있다. 따라서 이러한 사람에 대하여는 사인(私人)을 도시⋅군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 별도의 소유 및 동의 요건이 요구되지 않는다.