공무원의 직무상 의무 위반으로 국가배상책임이 인정되기 위한 요건

대법원 2010.9.9. 선고 2008다77795 판결【손해배상(기)】 [공2010하,1879]

대법원 2010.9.9. 선고 2008다77795 판결 【손해배상(기)】
[공2010하,1879]

【판시사항】
[1] 공무원의 직무상 의무 위반으로 국가배상책임이 인정되기 위한 요건
[2] 구 식품위생법 제7조, 제9조, 제10조, 제16조가 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위한 규정인지 여부(적극)
[3] 식품의약품안전청장 등이 구 식품위생법 제7조, 제9조, 제10조, 제16조 등에 의하여 부여된 권한을 행사하지 않은 것이 직무상 의무를 위반한 것으로 위법하다고 인정되기 위한 요건 및 그 권한 불행사가 위법한 것으로 평가되는 경우 과실도 인정되는지 여부(적극)
[4] 어린이가 ‘미니컵 젤리’를 먹다가 질식하여 사망한 사안에서, 식품의약품안전청장 등이 그 사고 발생 시까지 구 식품위생법상의 규제 권한을 행사하여 미니컵 젤리의 수입·유통 등을 금지하거나 그 기준과 규격, 표시 등을 강화하고 그에 필요한 검사 등을 실시하는 조치를 취하지 않은 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없다거나 객관적 정당성을 상실하여 위법하다고 할 수 있을 정도에까지 이르렀다고 보기 어렵고, 그 권한 불행사에 과실이 있다고 할 수도 없다고 한 원심의 판단이 정당하다고 한 사례

【판결요지】
[1] 공무원이 고의 또는 과실로 그에게 부과된 직무상 의무를 위반하였을 경우라고 하더라도 국가는 그러한 직무상의 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되는 범위 내에서만 배상책임을 지는 것이고, 이 경우 상당인과관계가 인정되기 위하여는 공무원에게 부과된 직무상 의무의 내용이 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이거나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이 아니고 전적으로 또는 부수적으로 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이어야 한다.
[2] 구 식품위생법(2005. 1. 27. 법률 제7374호로 개정되기 전의 것)은 제1조에서 “이 법은 식품으로 인한 위생상의 위해를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모함으로써 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제7조, 제9조, 제10조, 제16조 등에서는 식품의약품안전청장 등으로 하여금 식품 또는 식품첨가물의 제조 등의 방법과 성분, 용기와 포장의 제조 방법과 그 원재료, 표시 등에 대하여 일정한 기준 및 규격 등을 마련하도록 하고, 그와 같은 기준 및 규격 등을 준수하는지 여부를 확인할 필요가 있거나 위생상 위해가 발생할 우려나 국민보건상의 필요가 있을 경우 수입신고시 식품 등을 검사하도록 규정하고 있다. 위와 같은 구 식품위생법의 관련 규정을 종합하여 보면, 같은 법 제7조, 제9조, 제10조, 제16조는 단순히 국민 전체의 보건을 증진한다고 하는 공공 일반의 이익만을 위한 것이 아니라, 그와 함께 사회구성원 개개인의 건강상의 위해를 방지하는 등의 개별적인 안전과 이익도 도모하기 위하여 설정된 것이라고 할 수 있다.
[3] 구 식품위생법(2005. 1. 27. 법률 제7374호로 개정되기 전의 것) 제7조, 제9조, 제10조, 제16조 등 관련 규정이 식품의약품안전청장 및 관련 공무원에게 합리적인 재량에 따른 직무수행 권한을 부여한 것으로 해석된다고 하더라도, 식품의약품안전청장 등에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 상황 아래에서 식품의약품안전청장 등이 그 권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 직무상 의무를 위반한 것이 되어 위법하게 된다. 그리고 위와 같이 식약청장등이 그 권한을 행사하지 아니한 것이 직무상 의무를 위반하여 위법한 것으로 되는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 과실도 인정된다.
[4] 어린이가 ‘미니컵 젤리’를 먹다가 질식하여 사망한 사안에서, 그 사고 발생 전에 미니컵 젤리에 대한 세계 각국의 규제 내용이 주로 곤약 등 미니컵 젤리의 성분과 용기의 규격에 대한 규제에 머물러 있었고, 대한민국 정부도 그 수준에 맞추어 미니컵 젤리의 기준과 규격, 표시 등을 규제하는 조치를 취하여 위 사고 발생 전까지 미니컵 젤리와 관련한 질식사고가 발생하지 않았던 점 등에 비추어, 비록 당시의 과학수준상 미니컵 젤리의 성분에 대하여 허위신고를 하더라도 그 진위를 가려내기 어려웠고, 위 사고 발생 후 시험 등을 통하여 그러한 허위신고의 가능성이 확인되고 곤약 등을 제외한 다른 성분을 함유한 미니컵 젤리로 인한 질식의 위험성이 드러났다고 하더라도, 위 사고 발생 무렵 식품의약품안전청장 및 관계 공무원이 그러한 위험성을 인식하거나 예견하기 어려웠던 점 등 여러 사정을 고려하여 보면, 식품의약품안전청장 및 관계 공무원이 위 사고 발생 시까지 구 식품위생법(2005. 1. 27. 법률 제7374호로 개정되기 전의 것)상의 규제 권한을 행사하여 미니컵 젤리의 수입·유통 등을 금지하거나 그 기준과 규격, 표시 등을 강화하고 그에 필요한 검사 등을 실시하는 조치를 취하지 않은 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없다거나 객관적 정당성을 상실하여 위법하다고 할 수 있을 정도에까지 이르렀다고 보기 어렵고, 그 권한 불행사에 과실이 있다고 할 수도 없다고 한 원심의 판단이 정당하다고 한 사례.

【참조조문】
[1] 국가배상법 제2조 제1항, 민법 제750조 / [2] 국가배상법 제2조 제1항, 민법 제750조, 구 식품위생법(2005. 1. 27. 법률 제7374호로 개정되기 전의 것) 제1조(현행 제1조 참조), 제7조(현행 제7조 참조), 제9조(현행 제9조 참조), 제10조(현행 제10조 참조), 제16조(현행 제19조 참조) / [3] 국가배상법 제2조 제1항, 민법 제750조, 구 식품위생법(2005. 1. 27. 법률 제7374호로 개정되기 전의 것) 제1조(현행 제1조 참조), 제7조(현행 제7조 참조), 제9조(현행 제9조 참조), 제10조(현행 제10조 참조), 제16조(현행 제19조 참조) / [4] 국가배상법 제2조 제1항, 민법 제750조, 구 식품위생법(2005. 1. 27. 법률 제7374호로 개정되기 전의 것) 제1조(현행 제1조 참조), 제7조(현행 제7조 참조), 제9조(현행 제9조 참조), 제10조(현행 제10조 참조), 제16조(현행 제19조 참조)

【참조판례】
[1] 대법원 2003. 4. 25. 선고 2001다59842 판결(공2003상, 1245), 대법원 2007. 12. 27. 선고 2005다62747 판결(공2008상, 112) / [3] 대법원 2008. 4. 10. 선고 2005다48994 판결(공2008상, 653), 대법원 2010. 4. 22. 선고 2008다38288 전원합의체 판결(공2010상, 897)

【전 문】
【원고, 상고인】 원고 1외 2인 (소송대리인 변호사 고승덕)

【피고, 피상고인】 대한민국외 1인 (소송대리인 변호사 고은아외 1인)

【원심판결】 서울고법 2008. 9. 11. 선고 2007나7074 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

【이 유】
1. 원고 1의 상고에 대하여
원고 1은 법정기간 내에 상고이유서를 제출하지 아니하고 그 기간이 도과된 후에 상고이유서를 제출하였을 뿐만 아니라, 상고장에도 상고이유의 기재가 없다.
2. 나머지 원고들의 상고에 대하여
상고이유(상고이유서 제출기간이 지나서 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
가. 상고이유 제1점에 대한 판단
(1) 공무원이 고의 또는 과실로 그에게 부과된 직무상 의무를 위반하였을 경우라고 하더라도 국가는 그러한 직무상의 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되는 범위 내에서만 배상책임을 지는 것이고, 이 경우 상당인과관계가 인정되기 위하여는 공무원에게 부과된 직무상 의무의 내용이 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이거나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이 아니고 전적으로 또는 부수적으로 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이어야 한다( 대법원 2003. 4. 25. 선고 2001다59842 판결, 대법원 2007. 12. 27. 선고 2005다62747 판결 등 참조).
(2) 구 식품위생법(2005. 1. 27. 법률 제7374호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 식품위생법’이라고 한다)은 제1조에서 “이 법은 식품으로 인한 위생상의 위해를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모함으로써 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제7조, 제9조, 제10조, 제16조 등에서는 식품의약품안전청장(이하 ‘식약청장’이라고 한다) 등으로 하여금 식품 또는 식품첨가물의 제조 등의 방법과 성분, 용기와 포장의 제조방법과 그 원재료, 표시 등에 대하여 일정한 기준 및 규격 등을 마련하도록 하고, 그와 같은 기준 및 규격 등을 준수하는지 여부를 확인할 필요가 있거나 위생상 위해가 발생할 우려나 국민보건상의 필요가 있을 경우 수입신고시 식품 등을 검사하도록 규정하고 있다. 위와 같은 구 식품위생법의 관련 규정을 종합하여 보면, 같은 법 제7조, 제9조, 제10조, 제16조는 단순히 국민 전체의 보건을 증진한다고 하는 공공 일반의 이익만을 위한 것이 아니라, 그와 함께 사회구성원 개개인의 건강상의 위해를 방지하는 등의 개별적인 안전과 이익도 도모하기 위하여 설정된 것이라고 함이 상당하다 .
(3) 이와 달리 구 식품위생법은 국민 일반의 건강에 위험이 될 식품의 제조, 판매, 수입 등을 규제하고 국민의 생명·신체 및 재산상의 안전에 위해를 끼칠 물품이나 용역을 규제함으로써 국민 전체의 이익을 도모하기 위한 것일 뿐, 국민 개개인의 안전과 이익을 직접적으로 보호하기 위한 규정이라고 볼 수 없다고 판단한 원심판결에는 구 식품위생법에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 것이나, 아래에서 보는 바와 같이 피고 대한민국 소속 공무원이 위와 같은 구 식품위생법상의 규제권한을 행사하지 아니한 것이 위법하다거나 거기에 과실이 있다고 할 수 없어 상당인과관계의 유무와 관계없이 피고 대한민국의 원고들에 대한 배상책임이 인정되지 아니하는 이상, 그러한 원심판결의 잘못이 판결의 결과에 영향을 미쳤다고 할 수는 없다.
나. 상고이유 제2점 내지 제4점에 대한 판단
(1) 구 식품위생법 제7조, 제9조, 제10조, 제16조의 내용과 형식에 비추어 보면, 위 각 규정은 식품의 위해성을 평가하고, 식품산업 종사자들의 재산권이나 식품산업의 자율적 시장질서를 부당하게 해치지 않는 범위 내에서 적정한 식품의 규격과 기준을 설정하고 그러한 규격과 기준을 실행하기 위한 검사조치를 실시하는 등 식품으로 인한 국민의 생명·신체에 대한 위험을 예방하기 위한 조치를 취할 수 있는 합리적 재량권한을 식약청장 및 관련 공무원(이하 ‘식약청장등’이라고 한다)에게 부여한 것이라고 봄이 상당하다.
그러나 위와 같이 구 식품위생법의 관련규정이 식약청장등에게 합리적인 재량에 따른 직무수행 권한을 부여한 것으로 해석된다고 하더라도, 식약청장등에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 상황 아래에서 식약청장등이 그 권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 직무상 의무를 위반한 것이 되어 위법하게 된다( 대법원 2008. 4. 10. 선고 2005다48994 판결, 대법원 2010. 4. 22. 선고 2008다38288 전원합의체 판결 등 참조). 그리고 위와 같이 식약청장등이 그 권한을 행사하지 아니한 것이 직무상 의무를 위반하여 위법한 것으로 되는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 과실도 인정된다고 할 것이다.
(2) 그런데 원심판결이 인정한 사실관계에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, 이 사건 사고 이전에 미국, 유럽연합 등 세계 각국이 미니컵 젤리로 인한 질식의 위험성을 인식하고 그 규제를 시도하고 있었으나, 그 내용은 주로 곤약 등 미니컵 젤리의 성분 및 용기의 규격에 대한 규제에 머물러 있었고, 피고 대한민국도 그러한 국제적 규제수준에 맞추어 미니컵 젤리의 기준과 규격, 표시 등을 규제하고 나아가 그 실효성을 확보하기 위하여 수입신고시 관능검사 및 수출국 제조회사의 증명서 원본을 제출하도록 한 점, 그에 따라 2001. 4.경 발생한 최초의 미니컵 젤리와 관련한 질식사고 이후 이 사건 사고 발생 전날인 2004. 2. 1. 이전까지는 미니컵 젤리와 관련한 질식사고가 발생하지 않았던 점 등에 비추어 보면, 비록 당시의 과학수준상 미니컵 젤리의 성분에 대하여 허위신고를 하더라도 그 진위를 가려내기 어려웠고, 이 사건 사고 이후에 이루어진 시험 등을 통하여 그러한 허위신고의 가능성이 확인되고 곤약 등을 제외한 다른 성분을 함유한 미니컵 젤리로 인한 질식의 위험성 등이 드러났다고 하더라도, 이 사건 사고가 발생한 무렵에는 식약청장등으로서는 그러한 위험성을 인식하거나 예견하기 어려웠다고 할 것이다. 또한 2004. 2. 1. 또다시 미니컵 젤리와 관련한 질식사고가 발생함으로써 식약청장등이 비로소 기존의 규제조치로도 차단하기 어려운 미니컵 젤리의 위험성을 인식하게 되었다고 하더라도, 그에게 부여된 위 규제권한을 행사하여 그 다음날 발생한 이 사건 사고를 회피할 수 있었다고 할 수도 없다.
이러한 사정들에다가 식약청장등이 규제권한을 행사함으로써 미니컵 젤리의 수입·판매업자 등 이해관계인들이 입게 되는 재산상의 불이익 등도 아울러 고려하여 보면, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 식약청장등이 이 사건 사고 발생시까지 위 규제권한을 행사하여 미니컵 젤리의 수입, 유통 등을 금지하거나 그 기준과 규격, 표시 등을 강화하고 그에 필요한 검사 등을 실시하는 조치를 취하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없다거나 객관적 정당성을 상실하여 위법하다고 할 수 있는 정도에까지 이르렀다고 보기 어렵고, 식약청장등의 그러한 권한 불행사에 과실이 있다고 할 수도 없다.
(3) 원심이 위와 같은 취지에서 피고 대한민국 소속 공무원이 직무상의 주의의무를 다하지 아니하여 그 위험을 배제하지 않은 과실이 있다고 할 수 없다고 하여 피고 대한민국의 원고들에 대한 배상책임을 인정하지 아니한 조처는, 그 이유설시에 있어서 다소 미흡한 점이 있기는 하나 결과적으로 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 국가배상법의 관련 법리를 오해하였거나 심리를 다하지 아니한 위법 등이 있다고 할 수 없다.
다. 상고이유 제5점에 대한 판단
이 부분 상고이유 주장은 사실심인 원심의 전권에 속하는 증거의 취사선택과 사실인정을 다투는 취지의 주장에 불과하여 적법한 상고이유가 되지 아니한다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.